立案登记制改革力图通过降低诉讼的门槛扩大诉讼容量，以减轻信访的压力。

面对着强大的公权力，宪法平等制度内在地、强有力地要求反对特权，反对歧视。就文本而言，该条款具有自己的特点，其表现为该条款在位置上的特殊性与在语言表述上的特殊性。

这个重心的转移，也印证出国家迈向法治国家的过程，立法者负责担当形成、主导国家法律及政治生命的重大责任。因为就文本而言，我国公民不仅有平等的选举权,还有平等的被选举权。人与人之间是有差别的存在，所谓千人千面指的就是人的多样性。当然，根本权的概念建构与理论论证，笔者将在今后另行撰文进行探讨。争议点在于公民在法律面前一律平等究竟是属于平等权规范还是平等原则规范。

所谓法律面前一律平等的首要含义是适用法律平等，即指国家司法机关和行政机关在适用法律的时候，不得区分适用对象，必须根据法律规定和事实进行判断，无差别地将法律适用于所有的人,适用法律平等主要针对的是国家司法机关和行政机关，而不包括立法权。该条款就是平等条款对于行政权的拘束。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。

由政府主导的大规模的城市建设需要巨量的资金投入，地方税收远不能满足地方政府的投资需求，卖地即成为增加地方政府财政收入的主要路径，征地又成为地方政府获取土地的主要手段。1998年土地管理法修改过程中，又有很多地方政府及民众提出，希望建立集体土地流转和有偿使用制度，这些建议均遭立法机关否决。项目设立人为土地征收请求权人，又称需用地人。程序性权利是被征收人参与整个征收过程、监督征收权行使的权利。

只有批准符合公用目的，公用征收才能合法进行，法院裁决所有权的转移才有合法依据。要缩小征地范围，将征地限缩在公共利益需要的范围内，必须首先打破先征收、再出让的国家垄断建设用地的供地模式，建立公益性建设用地与经营性建设用地相分离的建设用地供应制度。

1.地上物所有权人是否具有被征收人主体资格 被征收土地及房屋的所有权人是当然的被征收人，其被征收人资格已为我国物权法(第42条)所肯定，无需详解。……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。再次，物权法在用益物权编中对自留山、自留地使用权未作规定，但在担保物权编将自留山、自留地的使用权作为与耕地、宅基地并列的一项集体土地使用权排除在可以设定抵押的物权之外。全面深化改革决定中指出，允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。

土地管理法不仅对被征收人的范围未作明确规定，而且几乎排除了被征收人参与集体土地征收的权利。这一担心有一定道理，但可以通过完善交易规则、制定合理的土地收益分配规则以及税收等方式解决，而不应成为阻止集体经营性建设用地进入建设用地市场的理由。其中，1954年宪法、1982年宪法将国家为了公共利益的需要作为征收权的行使条件，但在具体的制度设计上，我国的土地征收制度从一开始就不是以公共利益需要为基础构建的。根据全面深化改革决定的精神，可以试点允许集体经营性建设用地直接进入建设用地市场。

这是宪法对城市土地所有权的硬性规定，实质是为了实现国家对城市土地的垄断。[30]陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架》，《法学研究》2014年第4期，第22页。

我国的征地程序既简单又封闭，整个征地程序由征地决定和征地审批两个环节构成，两个环节全部是在征收机关与审批机关之间封闭运行。因此，集体土地征收立法，首先需要通过修法清除现行土地法律制度中的制度性障碍。

(二)集体土地所有者代表人的资格与范围 在集体土地征收中，集体土地所有权人是最主要的被征收人。尽管立法起草过程中对该条规定充满了争议，但最终仍获通过。集体土地的所有人是谁呢？它必须是一个能够享受土地权利的组织。[13]农村集体资产主要有两大类：一是包括农村土地、森林、水面在内的资源性资产，二是以集体名义投资建设的物业、厂房等非资源性资产。另外，由于村委会角色的错位，有些冲突甚至最后演变成农民与村委会之间的冲突。只有在征收补偿安置方案确定后，有关地方人民政府才会将征地补偿安置方案公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见(土地管理法第48条)。

(四)征地模式的改革 在土地征收中，公共利益需要是征收合法性的前提，审查、判断征收是否符合公共利益是征收程序的核心。此后，土地管理法又历经了1988年、1998年和2004年三次修正。

现行集体土地征收是为实现和保障国家对建设用地的垄断建立起来的。[16]民法通则第74条第2款规定，集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委会经营、管理。

如是，土地承包经营权人可以合并吸收地上农作物的所有权人作为被征收人。对于农村集体经济组织和农民提出的意见如何听取、如何处理，立法未作任何规定。

因此，集体土地征收立法必须打破目前土地征收中公权与私权的失衡状态，从约束公权、保障私权的角度重新配置土地征收中的公权与私权，明确被征收人在土地征收中的基本权利，并为权利的行使提供充分有效的救济与保障。在国内，集体土地征收中被征收人的资格与范围至今都不明确，界定土地征收中被征收人的资格与范围成为集体土地征收制度构建中需要着力解决的一个问题。征收补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门拟定报市、县人民政府批准实施，被征收人难以参与其间。[29] 1989年通过的城市规划法第3条规定：本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

前者系指土地所有权人，后者是指土地所有人以外，其他一切关于土地有权益之人，且因土地征收而蒙受损失者。2004年宪法修正案第20条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

根据全面深化改革决定，集体经营性建设用地不仅可以流转，而且要实现与国有建设用地同权同价。司法阶段主要是裁决被征收财产所有权的转移和确定补偿金。

[10]这些权利人因此成为当然的被征收人。这一规定意味着，若因建设需要使用集体土地的，无论该建设是公益性项目建设还是经营性项目建设，也不论该集体土地位于城市规划区还是农村地区，都必须先征收，再出让。

立法上最后的解决方案实际上是回避了这个问题，也没有让它形成一个重点讨论的问题。[11]前引[9]，翁岳生编书，第1700页。我们认为，议价购买所导致的集体土地国有化的困难恰好可以成为促进我国城市转型升级、改革城市发展模式、提升城市发展质量的契机。在土地征收的目的方面，虽然土地管理法第2条第2款重复了1982年宪法关于国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用的规定，但在征收的适用范围方面，该法第21条基本上照搬了《国家建设征用土地条例》第2条的规定。

需要讨论的是，地上农作物所有权人是否构成独立的被征收人。由于政府的土地收入是由卖地所得与征地补偿之间的价差决定的，因此，尽可能压低征地补偿的范围与标准、尽可能抬高建设用地的市场价格成为各地方的普遍做法。

集体经济组织是改革开放后为了适应政企分开而在农村成立的经营性组织，这些组织大多由村民委员会或乡镇人民政府发起设立(少数发达地区也有村民小组发起设立的情形)，主要负责人多由村或乡镇的党政负责人兼任或任命。由于集体经济组织事实上由乡镇政府或村委会所控制，村委会又多依附于乡镇政府。

由这样一部法律规定城市规划区内房地产开发建设需要使用集体土地的，必须先征收、再出让，显然不是为了保护公共利益。但是，这并不妨碍我们进行相关探讨。